Anggaran Pertahanan, Akuisisi Alutsista dan Keselamatan Penerbangan

jkginting's picture

Oleh: Mayor Tek J.K.Ginting, MMgtStud, qtc, CPPM, MAIPM, Kepala Dinas Pemeliharaan Skadron Udara 6 Lanud Atang Sendjaja

Latar Belakang

Meski belum berakhir, sudah dapat dipastikan tahun 2009 adalah annus horribilis bagi TNI menyusul serangkaian kecelakaan pesawat milik TNI. Yang terakhir adalah jatuhnya pesawat Nomad TNI AL di Kalimantan Timur 7 September lalu, setelah sebelumnya helikopter SA-330 Puma H-3306 jatuh 12 Juni 2009 di Bogor. Helikopter NBO-105 Bolkow TNI AD jatuh di Cianjur, satu setengah bulan setelah jatuhnya Hercules C-130 TNI AU A-1325 pada tanggal 20 Mei lalu di Magetan. Sebelumnya lagi, pesawat Fokker F-27 A-2702 jatuh di hanggar Aircraft Service (ACS) milik PT.DI Bandung tanggal 6 April. Ini masih diselingi dengan pendaratan darurat pesawat Hercules A-1302 di Wamena pada tanggal 11 Mei yang menyebabkan badan pesawat mengalami kerusakan serius. Enam kejadian beruntun ini menyibakkan sebuah masalah yang amat sangat serius yang saat ini sedang dihadapi oleh TNI serta mempertegas fakta bahwa terdapat sebuah “kegagalan” sistemik dalam pengelolaan alutsista TNI. Sebuah kenyataan yang tidak perlu lagi (dan tidak bijaksana) ditutup-tutupi dengan alasan apapun.

Kejadian-kejadian di atas, ditambah beberapa masalah lain seperti krisis Ambalat, pengamanan perbatasan dan pulau-pulau terluar, illegal fishing, black flights, dan kasus dikunci-tembaknya dua pesawat Sukhoi Su-30MK2 saat melaksanakan training di Makassar 20 Februari lalu semakin menguatkan opini bahwa angkatan perang kita (TNI) saat ini berada pada titik nadir dan memerlukan pengembangan kekuatan yang signifikan. Persoalannya, pengembangan kekuatan sebuah angkatan bersenjata sebagian besar ditentukan oleh proses modernisasi alutsista (weapon platforms), artinya sebuah negara harus punya “daya beli” yang kuat untuk dapat memiliki angkatan perang yang berdaya tangkal tinggi. Pada saat yang sama, bangsa Indonesia tengah dihadapkan pada fase sulit dalam bidang ekonomi yang berdampak pada menurunnya anggaran pertahanan. Dibandingkan tahun 2008 (Rp 36,39T), anggaran Rp 33,6T tahun ini menurun sebesar Rp 2,79T. Dephan menyatakan jumlah tersebut hanya mampu mendukung 26% kebutuhan minimal yang sebesar Rp 127T.

Harus diakui, sulit bagi pemerintah manapun untuk menentukan prioritas dalam kondisi serba terbatas seperti ini. Keputusan menurunkan anggaran pertahanan--dalam hemat saya—bukanlah keputusan atas dasar pertimbangan pragmatis di tengah begitu banyaknya kebutuhan dasar masyarakat yang harus dijamin pemerintah seperti pendidikan, kesehatan, pembangunan ekonomi dan sebagainya. Dephan dan TNI pun harus siap bila kondisi yang tidak jauh berbeda masih akan terjadi lagi beberapa tahun ke depan.1 Sebuah paradoks: pada saat dimensi ancaman dan tantangan makin besar dan luas, kemampuan anggaran justru menurun. Namun benarkah besarnya anggaran akan menjadi satu-satunya driving factor pengembangan kemampuan pertahanan RI? Lebih jauh, apakah anggaran yang minim selama ini sudah termanfaatkan secara efisien dan tepat guna?

Tulisan ini bermaksud menawarkan pilihan solusi yang mungkin bermanfaat bagi Dephan dan TNI untuk dapat mengoptimalkan ketersediaan anggaran pertahanan negara, khususnya dalam mempertahankan kesiapan alutsista yang ada serta meningkatkan kesiapan tempur. Tentu saja, pemenuhan anggaran sesuai kebutuhan akan tampak sebagai solusi terbaik, namun dalam pandangan penulis, saat ini hal tersebut belum cukup realistis.

Asumsi

Untuk mempertajam fokus pembahasan, penulis menetapkan beberapa asumsi sebagai berikut:

  1. Anggaran pertahanan (setidaknya dalam 3 tahun ke depan) belum mengalami peningkatan yang signifikan (bila terdapat peningkatan, jumlahnya tidak lebih dari 40% dari total kebutuhan minimum).
  2. Kebijakan pemerintah tetap pada kontinuitas biaya rutin dan operasi, artinya proyeksi “pengembangan” kekuatan pertahanan masih sama dengan saat ini (khususnya dalam hal jenis/type alutsista).

Manajemen Siklus Hidup Kekuatan Pertahanan

Terdapat berbagai definisi Siklus Hidup Kekuatan Pertahanan (Defence Capability Life Cycle), yang dapat penulis sarikan sebagai berikut:

  1. Fase “kebutuhan”. Fase ini merupakan “derivatif” dari apa yang menjadi pengembangan konsep dan strategi pertahanan dalam beberapa tahun ke depan. Konsep dan strategi dimaksud bisa saja bersifat “top-down” seperti tertuang dalam doktrin (buku putih) pertahanan, konsep operasi (CONOPS) maupun “bottom-up” seperti kajian-kajian di tingkat taktis. Di fase inilah sebuah negara menyatakan “apa yang sebenarnya ia butuhkan”. “Need statement” dinyatakan dalam bahasa yang “berbasis dampak” (effects-based language) dan diukur dengan measures of effectiveness (MOE).
  2. Fase “persyaratan”. Setelah sebuah angkatan perang mempunyai pernyataan “apa yang ia butuhkan” (need statement), akan muncul sederetan persyaratan tentang (seperti) apa seharusnya alutsista yang dimiliki/diakuisisi, berapa jumlahnya dan seterusnya. Rangkaian persyaratan ini meliputi hal-hal seperti spesifikasi teknis, delivery target, harga dan sebagainya. Set of requirements ini harus benar-benar dapat menjawab “kebutuhan” yang disebutkan tadi, dan diukur dengan measures of performance (MOP).
  3. Fase “akuisisi”. Fase ini dimulai dengan negosiasi-negosiasi awal tentang bagaimana alutsista dimaksud akan diproduksi dan diserahkan kepada pembeli (dalam pola kita, ini bisa Dephan, Mabes TNI, atau Mabes Angkatan). Negosiasi harus mencakup akusisi dalam tiga sudut pandang penting: kualitas, waktu penyerahan (delivery) dan harga. Selain itu, akuisisi juga meliputi beberapa parameter lain sebagai bahan pertimbangan seperti: konfigurasi, organisasi (pengawak) dan bagaimana mekanisme/sistem kontrak yang akan disusun.
  4. Fase “operasional”. Sering disebut juga fase “sustainment”, fase ini adalah fase “terpanjang” dalam siklus manajemen kemampuan pertahanan suatu negara. Konsekuensinya, fase ini juga adalah fase yang paling besar menggunakan sumber daya serta potensi yang dimiliki negara/angkatan perang. Ini karena pada fase inilah alutsista yang telah diakuisisi itu dioperasikan, dipelihara dan dipertahankan semaksimal mungkin sehingga sebuah angkatan perang dapat menjalankan tugas, peran dan fungsinya.
  5. Fase “penghapusan”. Penghapusan (disposal) dapat dilakukan karena berbagai alasan. Namun umumnya penghapusan dilakukan karena alutsista tertentu dinilai tidak laik lagi dioperasikan, baik karena rusak berat atau dinilai tidak sesuai lagi dengan konsep atau doktrin pertahanan termutakhir yang dimiliki sebuah angkatan perang. Beberapa faktor yang mempengaruhi penghapusan ini antara lain: nilai ekonomis materiil, klasifikasi materiil (bahan-bahan berbahaya, bahan peledak dan sebagainya), serta perlu tidaknya digunakan untuk pelatihan dan warisan sejarah.

1 

Siklus ini, bila dikelola dengan tepat, dengan berdasarkan pada kajian-kajian dan analisis-analisis yang matang dan komprehensif, akan menghasilkan sebuah angkatan perang dengan daya gentar dan daya tangkal yang hebat. Siklus ini juga harus mengalir secara konsisten, dalam arti mengalir dari “kebutuhan” sampai “penghapusan” secara sequential.  Jadi idealnya, tidak akan ada perencanaan akuisisi tanpa kita merumuskan terlebih dulu “apa yang sebenarnya kita butuhkan”. Tiap fase dalam siklus ini, bila diimplementasikan secara sungguh-sungguh, memang memerlukan “effort” dan “resources” yang tidak sedikit. Fase “kebutuhan” sekalipun, membutuhkan kajian yang bisa memakan waktu bertahun-tahun, karena dapat berubah seiring perkembangan lingkungan strategis. Namun apa yang didapat kelak oleh sebuah angkatan perang dengan siklus ini, akan dapat menjadi jaminan bagi tegaknya kedaulatan sebuah negara.

Seberapa besar peran “Anggaran Pertahanan”?

Tak satu negarapun di dunia yang mengatakan anggaran pertahanannya “tidak terbatas”. Kawasan ASEAN khususnya, hampir seluruh negara anggotanya masih memberi prioritas pada pertumbuhan ekonomi sehingga tidak ada negara yang secara masif memberi anggaran besar pada sektor pertahanan. Meski demikian, peneliti senior LIPI Ikrar Nusa Bhakti dalam acara “Seputar Indonesia” tanggal 16 Juni 2009 mengatakan bahwa anggaran pertahanan RI adalah yang kedua terkecil di ASEAN setelah Filipina. Perbandingan anggaran pertahanan lima negara besar ASEAN dapat dilihat pada tabel berikut:

NEGARA

POPULASI (JUTA ORANG)

PERSONIL ANGK.BERSENJATA

ANGGARAN PERTAHANAN (USD)

PER KAPITA (USD)

Indonesia
Thailand
Singapura
Malaysia
Vietnam

230
64,3
4,6
25,3
85,3

395.000
242.000
60.000
107.500
455.000

3,9M
4,49M
6,93M
3,28M
3,6M

16,96
69,83
1.510
1.426
43,06

Perbandingan anggaran pertahanan 2008 lima negara ASEAN 2

Persoalan yang lebih mendasar sebenarnya bukan pada besarnya nominal anggaran pertahanan atau nilai per kapita. Dari angka-angka dalam tabel di atas, ada beberapa parameter yang jauh lebih “menggelitik”. Dua di antaranya adalah presentase relatif anggaran pertahanan terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) dan bagaimana anggaran itu sendiri dialokasikan. Untuk parameter pertama, anggaran pertahanan Indonesia hanya sekitar 0,68% dari PDB (bandingkan dengan Malaysia yang 5% dan Singapura yang 6%). Sementara untuk parameter kedua, Indonesia justru jauh lebih “unik” karena dari sekian besar anggaran itu, 70% diantaranya dialokasikan untuk perawatan personel atau belanja rutin pegawai (gaji dan tunjangan). Artinya, hanya sekitar 30% yang dapat dipakai untuk memelihara kesiapan alutsista. Dari Rp 33,6T anggaran pertahanan RI tahun 2009 misalnya, Rp 27T diantaranya habis untuk belanja pegawai, yang berarti sebenarnya anggaran “pertahanan” (dalam hal sustainment alutsista) kita hanya Rp 6,6T.

Mengacu pada kebutuhan Dephan tahun 2009 yang sebesar Rp 127T, berarti anggaran “pertahanan” minimal kita tahun ini—yang diperuntukkan bagi sustainability alutsista—seharusnya adalah Rp 100T. Itu artinya, dengan Rp 6,6T yang diarahkan ke alutsista, apa yang diberikan pemerintah tahun ini hanya 6,6% dari yang sebenarnya dibutuhkan dalam jumlah paling minimum. Tak dapat dipungkiri memang, bahwa besarnya anggaran pertahanan memegang peran kunci kuat tidaknya pertahanan sebuah negara. Namun, lebih dari itu, bagaimana anggaran itu diarahkan dan dikelola justru jauh lebih penting.

Apa yang membuat penggunaan anggaran tidak efektif?

Besarnya kebutuhan anggaran pertahanan semestinya adalah outcome salah satu fase dalam siklus hidup kemampuan pertahanan seperti telah diuraikan di atas, dalam hal ini fase “kebutuhan”. Besarnya anggaran adalah derivatif dari kumulasi kebutuhan pertahanan sebuah negara pada satu kurun waktu tertentu. Itu artinya, kita harus terlebih dulu “tahu” apa yang sebenarnya kita butuhkan 5, 10 atau 30 tahun ke depan. Negara-negara maju seperti Australia memiliki rencana strategis (renstra) 30 tahunan yang dipecah ke dalam 3 rencana 10 tahunan pengembangan kemampuan pertahanan (defence capability plan). Perancis melalui badan independen yang disebut Delegation Generale d’Armament (DGA) bahkan membuat renstra 50 tahun yang dipecah ke dalam 5 rencana 10 tahunan. Jadi, bukan anggaran yang menentukan kebutuhan, tapi kebutuhanlah yang menentukan jumlah anggaran.

Dalam konteks RI, premis di atas dapat diperdebatkan dengan argumentasi berbasis kondisi ekonomi Indonesia yang belum sepenuhnya pulih pasca krisis moneter tahun 1998 dan resesi global dalam 2-3 tahun terakhir. Ini sah-sah saja, dan sebenarnya tetap bisa diusahakan titik temunya.  Di sinilah justru kemampuan Dephan dan Mabes TNI untuk mengelola efektivitas penggunaan anggaran itu diuji. Namun basisnya harus tetap: kebutuhan yang menentukan anggaran, bukan sebaliknya. “Titik temu” atau “kompromi” yang dapat diupayakan misalnya dengan menentukan skala prioritas kebutuhan yang didasarkan pada kajian-kajian strategis potensi ancaman beberapa tahun ke depan. 3

Anggaran menjadi tidak efektif, dalam arti tidak “tepat sasaran” bila dalam tiap fase siklus (pengembangan) kemampuan pertahanan tadi terjadi hal-hal berikut:

  1. Fase “kebutuhan”. Kita tidak dapat mendefinisikan kebutuhan atau prioritas kebutuhan kita.  Hal ini mengakibatkan anggaran digunakan secara “sporadis”. Keputusan-keputusan diambil berdasarkan apa yang ada di depan mata secara temporer, didasarkan atas pertimbangan-pertimbangan pragmatis dan sama sekali tidak bernilai strategis. If you fail to plan, you plan to fail.
  2. Fase “persyaratan”. Persyaratan tidak disusun dengan matang, tidak berdasarkan kajian-kajian yang komprehensif dan tidak mempertimbangkan potensi ancaman ke arah mana capability tersebut akan digunakan. Akibatnya, kalaupun sebuah jenis alutsista datang dan menjadi aset pertahanan kita, alutsista tersebut tidak dapat menjalankan peran dan fungsinya secara optimal di tataran praktis, yang artinya uang yang dikeluarkan negara tidak sepadan dengan kemampuan (outcome) yang dihasilkan, dengan kata lain, tidak memenuhi kaidah “value for money”.
  3. Fase “akuisisi”. Birokrasi proses pengadaan barang dan jasa masih terlalu rumit dan panjang. Hal ini mengakibatkan proses pengadaan atau akuisisi memakan waktu lama dan tidak feasible untuk memenuhi kebutuhan satu tahun anggaran di depan. Sebagai contoh, proses pengadaan barang yang berbasis devisa bisa memakan waktu tak kurang dari 16 bulan, yang artinya bila kita mengajukan kebutuhan tahun 2010, pengajuan idealnya dibuat tahun 2008. Hal ini menciptakan peluang berbeloknya alokasi anggaran ke sektor lain yang sebelumnya justru tidak direncanakan.
  4. Fase “operasional”. Bila konsep pengembangan kekuatan pertahanan tidak matang, fokus pengembangan tidak jelas, maka fase ini akan tampak nyata menjadi “korban” kegagalan tata kelola siklus ini. Jenis (type) alutsista yang terlalu banyak misalnya, akan memungkinkan tidak fokusnya pengalokasian anggaran. Dengan anggaran yang kecil seperti yang terjadi saat ini, menciptakan sustainability untuk beragam jenis alutsista adalah sebuah perkara yang (maha) sulit. Selain sulit, juga terbuka peluang untuk terjadi penyimpangan-penyimpangan dalam hal pertanggungjawaban keuangan negara.
  5. Fase “penghapusan”. Jika fase penghapusan tidak berjalan secara berkesinambungan, maka aset-aset yang sebenarnya sudah tidak terpakai lagi masih terdaftar sebagai kekayaan negara, dan kepadanya masih dianggarkan sekian besar dana untuk “mengoperasikan” aset tersebut. Ini jelas bentuk pemborosan terselubung.
    Kesimpulannya adalah, harus ada kerangka perencanaan strategi (strategy planning framework) yang secara terpadu menghubungkan “pengembangan strategi’, “perencanaan operasi” dan “pengembangan kemampuan”.

2

Kerangka perencanaan strategi

Bagaimana sebaiknya memilih alutsista?

Sebelumnya telah disebutkan bahwa dalam pemilihan alutsista, fase “kebutuhan” memegang peranan penting yang akan sangat menentukan di kemudian hari. Kegagalan dalam mendefinisikan apa yang menjadi kebutuhan kita akan berdampak pada kualitas daya gentar angkatan perang yang kita miliki. Namun, sebenarnya parameter apa sajakah yang sebaiknya dipertimbangkan dalam memilih alutsista?       Secara umum terdapat beberapa faktor penentu dalam pertimbangan pemilihan type alutsista, yang dapat penulis sarikan sebagai berikut:

  1. Personel pengawak. Alutsista yang akan diakuisisi harus diawaki oleh personel yang terlatih untuk menunjang pencapaian persyaratan yang diharapkan pada alutsista tersebut.
  2. Organisasi (komando dan manajemen). Alutsista harus dapat ditempatkan dalam kerangka organisasi (komando dan kendali/kodal) yang ada, dengan penyesuaian seperlunya terhadap tugas, peran dan fungsi satuan pengawak.
  3. Pelatihan kolektif. Akuisisi harus disertai dengan pelatihan yang memadai bagi (calon) pengawak sehingga standar persyaratan dalam fase operasi kelak dapat dipenuhi.
  4. Sistem-sistem utama. Sangat berkaitan dengan fase “persyaratan”, artinya obyek akuisisi harus mencakup semua sistem/sub-sistem utama dalam persyaratan yang telah ditetapkan.
  5. Kesinambungan dukungan logistik. Akuisisi harus mencakup dukungan logistik terpadu (Integrated Logistic Support/ILS) guna menjamin sustainability alutsista tersebut di masa depan.
  6. Ketersediaan fasilitas. Fasilitas pendukung beroperasinya alutsista tidak hanya disiapkan di satuan pengawak, namun harus tersedia juga fasilitas pemeliharaan pada berbagai level dan fasilitas saat deployment.

Keenam faktor pertimbangan tersebut harus terlebih dahulu terjawab secara memuaskan sebelum kita mengambil keputusan untuk mengakuisisi suatu jenis alutsista. Dalam batas tertentu, konsideran-konsideran ini dapat dituangkan dalam klausul kontrak, yang artinya ada kewajiban penyedia (pabrik) untuk memenuhinya seperti: pelatihan, sistem dan dukungan logistik (khususnya pada tahap awal (initial provisioning)). Sebagian yang lain umumnya harus disiapkan sendiri oleh pembeli (Dephan/TNI). Dari sinilah akan terlihat bahwa “anggaran” yang dimaksud dalam pengembangan kekuatan pertahanan tidak semata-mata kemampuan “membeli” saja, namun juga harus mencakup kemampuan kita menjamin sustainability alutsista tersebut.

Alutsista udara dan keselamatan penerbangan
3

Dalam hal pemilihan alutsista udara, akurasi pengambilan keputusan dalam hal akuisisi akan berdampak signifikan terhadap sustainability alutsista, yang juga berkaitan dengan besar kecilnya faktor kegagalan dan kemungkinan terjadinya kecelakaan penerbangan. Organisasi atau manajemen berperan besar dalam meminimalisir peluang terjadinya kecelakaan penerbangan sejak komitmen awal untuk mengakuisisi alutsista itu dinyatakan. Ini selaras dengan konsep “Organisational Accident” dari Profesor James Reason, seorang psikolog dari University of Manchester, Inggris. Konsep ini tertuang dalam Reason Model seperti berikut:

Kegagalan dalam proses organisasi dan pengambilan keputusan yang tepat akan menciptakan “kegagalan laten” (latent failure), yang bila terjadi di lingkungan kerja yang kurang kondusif akan berpotensi menghasilkan “kegagalan aktif” (active failure) berupa “kesalahan dan pelanggaran” (error and violation). Bila “jaring pertahanan” (defence barriers) baik berupa mentalitas disiplin, profesionalisme kerja dan ketaatan terhadap prosedur kurang, maka terjadinya kecelakaan (terbang) hanya masalah waktu. Jerome F. Lederer, pelopor keselamatan penerbangan dan ruang angkasa dari Amerika Serikat, yang juga dikenal sebagai “Mr. Aviation Safety”, mengatakan bahwa “every accident, no matter how minor, is a failure of organisation”.

Safety management system (SMS) yang saat ini digalakkan dimulai dari adanya komitmen yang diikuti dengan kebijakan, perencanaan, pelaksanaan, dan diakhiri dengan evaluasi. 4 Ini berarti “keselamatan penerbangan” hanya dapat dicapai dengan pola pikir dan pola tindak yang konsisten dari tahap paling awal (komitmen) hingga paling akhir (evaluasi). Komitmen dapat ditegaskan oleh siapa saja, dalam tingkatan apa saja dan dengan media apa saja. Namun, dalam praktis sehari-hari, di tahap “kebijakan” kita banyak sekali menemukan masalah, baik disadari atau tidak. Penulis mencoba menarik benang merah antara penerapan SMS (sebagai bagian dari portofolio “Organisational Accident” ala Prof. Reason) dengan manajemen siklus hidup kemampuan pertahanan yang telah diuraikan sebelumnya.

Mengimplementasikan komitmen ke dalam bentuk kebijakan juga sebuah perkara sulit. Dalam kaitannya dengan akuisisi, Keputusan Presiden nomor 80 tahun 2003 tentang Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah di Indonesia adalah contoh “kebijakan” dalam pola SMS dan dalam pola Prof. Reason, ini adalah contoh management decision (dalam hal ini adalah organisasi “negara”). Keppres ini adalah produk berdasarkan sekian banyak faktor pertimbangan, salah satunya adalah pemberdayaan industri dalam negeri. Pada dasarnya, ini adalah hal yang sangat wajar, bahkan wajib dilakukan oleh pemerintah manapun untuk membangun negaranya. Namun dalam penerapannya, khususnya dalam hal pengembangan kekuatan pertahanan, kebijakan ini—setidaknya sampai saat ini dalam pandangan penulis—belum terlihat hasilnya secara signifikan.

Contoh yang lebih praktis dari kebijakan adalah yang diambil dalam perencanaan akuisisi suatu jenis alutsista. Dalam kasus ini, kebijakan adalah “produk” atau outcome yang tertuang dalam kontrak, yang selalu didahului dengan berbagai negosiasi, yang umumnya terkait dengan harga, waktu penyerahan (delivery) produk serta tingkat kualitas obyek kontrak. Kebijakan yang tepat akan dihasilkan dengan berbagai trade-off studies seperti:

  1. berapa jumlah produk yang dapat kita miliki, yang affordable dengan dana yang ada?
  2. apakah jumlah tersebut dicapai dengan tingkat kualitas produk yang maksimal (yang sesuai dengan persyaratan yang kita tetapkan)?
  3. bila jumlah produk yang kelak kita terima dirasa kurang memadai dari sudut pandang capability development, adakah titik kompromi yang dapat dicapai dengan penjual (kita mendapat produk dalam jumlah lebih besar dengan budget yang sama)?
  4. bila kompromi tercapai, seberapa signifikankah kualitas akan mengalami penurunan (seberapa banyak persyaratan yang kita ajukan yang kelak tidak dapat dipenuhi)?
  5. seberapa besar waktu delivery produk akan terpengaruh bila hasil negosiasi/kompromi tersebut disepakati menjadi kontrak, dan adakah konsekuensinya terhadap rencana pengembangan kemampuan?

dan seterusnya.

Analisa trade-off ini bukan hal yang sederhana, bila kita berkomitmen untuk mengembangkan kemampuan pertahanan kita dengan standar keselamatan yang tinggi dalam operasionalnya kelak. Kebijakan yang tepat adalah equilibrium zone dari ketiga konsideran utama tersebut. Bila ini dikatakan sebagai sebuah sistem dengan tiga elemen tersebut sebagai sub-sistemnya, adalah tidak mungkin mengoptimalkan sistem dengan mengoptimalkan ketiga sub-sistem tersebut secara bersama-sama. Artinya, harus ada yang “dikorbankan”, dan sebaliknya ada yang “diutamakan”. Namun, selama trade-off analysis ini dijalankan dengan baik, standar keselamatan dijamin tetap tinggi.

4 

Melihat kondisi perangkat tempur TNI sekarang (khususnya alutsista udara), serta mengacu pada serangkaian kecelakaan terbang belakangan ini, ada beberapa pertanyaan yang layak kita ajukan:

  1. seberapa efektifkah trade-off analysis kita dalam hal akuisisi alutsista udara?
  2. seberapa besarkah peran kebijakan pemerintah (contohnya seperti alokasi anggaran pertahanan dan Keppres nomor 80/2003) dalam hal capability development?
  3. bila peran kebijakan pemerintah dinilai belum signifikan, di mana letak kelemahan dari portofolio ini?
  4. apa pengaruh kelemahan-kelemahan ini terhadap tingkat keselamatan penerbangan TNI?

Kajian faktual
Sebagaimana disebutkan di awal tulisan ini, pembelian atau akuisisi alutsista (khususnya udara) sebagai bagian dari capability development atau force enhancement, sangat ditentukan oleh daya beli pemerintah. Inilah faktor yang menjadi kendala serius bagi Indonesia dalam beberapa tahun terakhir. Dengan anggaran pertahanan yang rata-rata berada di kisaran 1% dari PDB, daya beli kita jelas amat minim. Sekedar mempertahankan tingkat kesiapan tempur saja sudah sangat sulit. Akhirnya, terjadilah aksi yang kontras dengan kaidah siklus hidup kemampuan pertahanan. Seharusnya kebutuhan yang menentukan besarnya anggaran, namun yang terjadi adalah anggaran yang menentukan kebutuhan. Konsekuensi logis dari hal ini adalah, kita sulit untuk menentukan “requirements” kemampuan yang akan diakuisisi. Dengan anggaran yang terbatas, “modifikasi” requirements akhirnya menjadi pembenaran untuk melaksanakan akuisisi.

Kita pada akhirnya banyak bergantung pada pihak-pihak yang dapat memberikan fasilitasi untuk “mendongkrak” daya beli kita, baik melalui pinjaman lunak, pinjaman konsesi, kredit ekspor atau bentuk kemudahan yang lain. Akibatnya, kita terikat pada berbagai syarat dan ketentuan yang banyak memberi batasan dalam pemanfaatan obyek akuisisi tersebut. Industri dalam negeri, yang terpayungi oleh kebijakan pemerintah dalam Keppres nomor 80/2003, dalam banyak kasus belum mampu menyediakan capability yang kita harapkan. Konsekuensi lainnya adalah, kita tidak punya banyak pilihan sehingga akhirnya kita mendapatkan apa yang sebenarnya “tidak kita butuhkan”. Apa daya, prinsip “now or never” dan “kesempatan tidak akan datang dua kali” akhirnya memaksa akuisisi tersebut dilaksanakan. Dengan kondisi ini, dengan jelas dapat kita lihat bahwa trade-off analysis tidak dapat berjalan secara optimal. Tidak ada zona perimbangan yang merupakan zona temu antara kualitas, waktu dan harga secara proporsional, karena harga telah menjadi driving factor yang jauh berada di atas faktor lainnya.

Setelah akuisisi, sustainability akan menjadi masalah berikutnya. Dengan fasilitasi yang diberikan oleh pihak-pihak lain (dalam hal ini pihak asing) saat akuisisi, ketergantungan akan berlanjut. Pihak asing yang “powerful” secara ekonomi seperti Amerika Serikat atau negara-negara Eropa Barat, di satu sisi akan memudahkan kita menyediakan suku cadang untuk memelihara kesiapan. Namun di sisi lain, kekuatan politis mereka akan memberikan kita banyak tekanan, dan seperti yang pernah kita alami, tekanan tersebut dapat berujung pada embargo. Pihak asing yang tidak begitu kuat secara ekonomi seperti Rusia atau negara-negara Eropa Timur, tidak akan memberi tekanan-tekanan politis karena mereka membutuhkan RI sebagai pasar untuk produk mereka. Namun di sisi lain, mereka sering kesulitan mendukung ketersediaan suku cadang produknya karena situasi perekonomian mereka yang fluktuatif yang berdampak pada roda industri mereka. Beberapa contoh adalah embargo terhadap C-130 Hercules, dilarangnya penggunaan pesawat Hawk 100/200 dalam Darurat Militer di NAD tahun 2003, serta belum optimalnya pemanfaatan Sukhoi 27/30 sebagai kekuatan penggentar di wilayah udara kita.

Industri strategis dalam negeri, yang diharapkan mampu membantu upaya force enhancement, bergantung pada bantuan pemerintah, yang dalam kondisi saat ini, masih harus bekerja keras memulihkan fondasi ekonomi kita. Kebijakan pembelian alutsista dari industri-industri ini memang akan mempertahankan, bahkan mengembangkan, eksistensi mereka. Namun di sisi lain, cash flow mereka (sebagai alat sustainability) juga bergantung dari dana yang dibayarkan pemerintah untuk produk-produk yang dibeli oleh pemerintah. Saat pemerintah tidak memiliki dana cukup untuk membayar produk yang mereka jual, cash flow “terhenti”. Industri akhirnya tidak dapat melanjutkan produksi, dan di sisi lain, Dephan/TNI tidak memperoleh capability. Industri dalam negeri juga seolah menjadi “obyek kompromi” yang dapat “dimanfaatkan” pemerintah untuk menunda pembayaran, “berhutang” dan sebagainya, yang tidak mungkin dilakukan dengan pihak asing. Contoh akuisisi yang tersendat ini adalah kontrak jual beli 16 helikopter Super Puma antara Dephan dan PT. Dirgantara Indonesia (KJB 010) yang ditandatangani tahun 1998 (produk yang diterima Dephan hingga saat ini baru 7 pesawat).

Di sini dapat kita lihat bahwa kebijakan pemerintah dalam hal pelibatan dan pemberdayaan industri dalam negeri belum dapat menjamin terciptanya mutual benefits di antara pihak pertahanan dan industri itu sendiri. Kendala-kendala yang terjadi di level praktis menunjukkan bahwa kebijakan itu muncul tanpa didasari komitmen yang kuat. Komitmen harus tercipta di berbagai strata, mulai dari pemerintah pusat, lembaga-lembaga yang terlibat (stakeholders), hingga pelaksana lapangan. Inilah yang dalam pandangan penulis merupakan kelemahan portofolio besar pengembangan kemampuan pertahanan Indonesia, sehingga pada akhirnya, kita masih terus bergantung pada pihak-pihak asing, yang sayangnya, justru kita “nikmati” dengan berbagai pembenaran.

Kembali ke masalah keselamatan penerbangan, komitmen yang “setengah hati” ini berdampak pada rendahnya tingkat kesiapan alutsista udara TNI. Ketergantungan pada pihak-pihak asing yang pada awalnya memberikan berbagai kemudahan dan fasilitasi, pada tahap operasional alutsista justru memunculkan banyak masalah. Kebijakan embargo yang pernah dikeluarkan pemerintah AS misalnya, menyulitkan kita mempertahankan tingkat kesiapan pesawat C-130 Hercules dan beberapa jenis pesawat tempur. Ancaman kesulitan serupa juga dapat terjadi untuk pesawat-pesawat buatan Eropa Timur, yang populasinya di Indonesia (dan juga Asia) masih sedikit sehingga ketersediaan suku cadang juga terbatas di pasaran internasional. Mendatangkan suku cadang langsung dari negara produsen di luar paket kontrak jual beli bukan perkara mudah, karena harga beli pasti jauh berbeda dengan harga dalam paket kontrak akuisisi. Belum lagi pembatasan-pembatasan penggunaan alutsista dari pemerintah negara penjual (seperti pada kasus Hawk 100/200 di NAD), yang pada gilirannya jutsru menyulitkan TNI mengembangkan konsep operasi dan menguji doktrin perangnya.

Dampak yang jelas dari minimnya tingkat kesiapan adalah pada profisiensi awak. Dengan kesiapan alutsista yang minim, awak pesawat harus “mengantri” untuk sekedar mempertahankan “currency” kualifikasi mereka. Dari sudut pandang aviation safety, ini jelas sebuah accident potential yang tidak dapat dipandang remeh. Terjadinya degradasi kemampuan penerbang misalnya, akan membuat operasi-operasi yang seharusnya “normal” atau “biasa” menjadi berat. Contohnya saat menghadapi cuaca buruk yang seharusnya sudah menjadi resiko logis dari sebuah operasi penerbangan. Begitu pula untuk kondisi-kondisi emergency saat terbang, yang seharusnya dilatihkan secara memadai. Keterbatasan jumlah pesawat tidak memungkinkan penerbang memperoleh kemampuan yang semestinya mereka miliki. Bila mereka diluluskan dengan jumlah jam terbang yang minim, maka kemampuan mereka dalam operasi yang sesungguhnya justru bisa menjadi potensi celaka.
Bila ketiga pola dalam portofolio ini dipadukan (organisational accident model, safety management system dan capability life-cycle management), akan didapat model grafis sebagai berikut:

5 

Kita dapat melihat bahwa implementasi konsep manajemen siklus hidup kekuatan pertahanan dan konsep SMS adalah bagian dari management decisions and organisational process, yang akan menghasilkan—dalam skala tertentu, bergantung pada seberapa tepat manajemen ini berjalan—kondisi yang dapat menciptakan “kesalahan dan pelanggaran”, yang bila tidak diimbangi dengan defence barriers yang kuat berupa disiplin, profesionalisme, kepatuhan pada prosedur dan sebagainya, akan berbuah accident.

Rekomendasi

Berdasarkan uraian di atas, terdapat beberapa saran yang penulis ajukan sehingga kolaborasi ini dapat memutus chain of accident sejak dini. Beberapa rekomendasi ini meliputi:

  1. Jangka pendek. Hal-hal yang dapat dilakukan pada jangka pendek meliputi pembenahan-pembenahan terbatas serta penyempurnaan tata kelola aset-aset pertahanan (khususnya alutsista udara) yang sekarang kita miliki. Secara praktis, dapat disebutkan antara lain:
    1. Perampingan type alutsista yang didasarkan pada konsep interoperabilty. Hal ini dapat memudahkan dan menajamkan arah pembinaan serta pengelolaan sumber daya manusia (awak pesawat) serta sumber daya lainnya (dukungan logistik dan manajemen pemeliharaan).
    2. Penajaman skala prioritas dalam pengadaan suku cadang sebagai bagian dari logistic support. Hal ini dapat dilakukan dengan melakukan review menyeluruh terhadap kecenderungan kegagalan (failure trend) sehingga belanja logistik rutin dapat diprioritaskan pada item-item yang memiliki tingkat kegagalan tinggi.
  2. Jangka menengah. Beberapa hal yang dapat dilakukan dalam 5-10 tahun ke depan diantaranya:
    1. Penyederhanaan prosedur dan birokrasi pengadaan. Saat ini, prosedur pengadaan di lembaga-lembaga pemerintahan RI (termasuk Dephan dan TNI) masih sangat panjang yang mengakibatkan tidak ekonomisnya biaya pengadaan. Penyederhanaan ini dapat dilakukan dalam bentuk penyempurnaan Pokok-pokok Organisasi dan Prosedur (POP), dalam hal ini lembaga-lembaga atau badan-badan yang berhubungan dengan pengadaan. Mekanismenya bisa dengan menyederhanakan pertelaan tugas atau dengan “memangkas” jumlah badan-badan yang terlibat dalam pengadaan (stakeholders).
    2. Pemberdayaan satuan pengguna dalam analisa kebutuhan. Selama ini, satuan pengguna (end user) produk yang diakuisisi amat minim dilibatkan dalam menentukan apa yang sebenarnya mereka butuhkan. Pada fase “kebutuhan” dalam konsep defence capability life cycle management, pelibatan satuan pengguna dalam perumusan kebutuhan ini akan membantu menghasilkan sebuah “need statement” yang akurat, sehingga outcome dari akuisisi kelak akan sepadan dengan biaya yang telah dikeluarkan (value for money).
    3. Pemisahan belanja rutin pegawai (gaji dan tunjangan-tunjangan) dari nominal kebutuhan anggaran pertahanan. Hal ini diharapkan dapat memberi gambaran yang lebih tegas tentang seberapa besar negara mengalokasikan anggaran, murni untuk kepentingan pengembangan kekuatan (khususnya udara). Kebutuhan belanja rutin pegawai dapat langsung ditangani Departemen Keuangan.
  3. Jangka panjang. Beberapa langkah antisipatif (dan preventif) yang mungkin dapat diambil untuk menghindari tumpang tindih upaya pengembangan kekuatan pertahanan, dan juga mengoptimalkan penggunaan anggaran pertahanan yang kecil seperti saat ini antara lain:
    1. Dephan, Mabes TNI dan Mabes Angkatan sepertinya perlu mengkaji kebijakan “satu pintu” (one-gate policy) dalam hal pengembangan kekuatan pertahanan. Dalam mekanisme ini, otoritas pengembangan kekuatan pertahanan (seperti dalam hal pengadaan/akuisisi) dibatasi hanya pada Dephan, melalui badan internal yang ada di Dephan saat ini atau dengan membentuk badan baru dengan kewenangan pengembangan kemampuan pertahanan.

Bila one-gate policy ini dipandang tidak realistis (karena suatu atau beberapa alasan), perlu dikaji pembagian kewenangan yang jelas dalam hal pengembangan kekuatan pertahanan antara Dephan, Mabes TNI dan Mabes Angkatan. Misalnya: pengembangan perangkat keras (hardware) seperti alutsista ada di Dephan, pengembangan fasilitas pertahanan (hanggar, simulator dan sebagainya) ada di Mabes TNI, pengembangan personel ada di Mabes Angkatan dan sebagainya.
Beberapa rekomendasi di atas diharapkan dapat menghasilkan sebuah postur pengembangan kekuatan pertahanan RI yang memiliki asas-asas:

  1. cost- and time-efficient,
  2. efektif,
  3. value for money, dan
  4. safety- and mission-oriented

Penulis menyadari betul, bukan perkara mudah, baik secara teknis maupun mental, untuk menerapkan rekomendasi-rekomendasi ini. Akan banyak resistensi internal, namun bila kita berkomitmen membangun sebuah angkatan perang (khususnya kekuatan udara) yang tangguh dan berdaya gentar, kita harus berani melakukan langkah-langkah reformatif yang sulit ini.

Penutup

Tulisan ini adalah sumbangsih pikiran bagi bangsa dan negara (khususnya Dephan dan TNI) untuk dapat membangun sebuah angkatan bersenjata yang lebih baik, lebih kuat, disegani lawan dan dicintai rakyat. Semoga di masa depan, angkatan perang kita benar-benar dapat menjadi penjamin kedaulatan bangsa dan negara ini.



Catatan Kaki

1 Ini terlepas dari rencana pemerintah menaikkan anggaran sebesar Rp 7T (sekitar 20%) pada tahun 2010 sehingga anggaran pertahanan 2010 akan berkisar di Rp 40T.

2  Ikrar Nusa Bhakti in “Seputar Indonesia” 16 June 2009, retrieved from http://www.lipi.go.id/www.cgi?berita&1245112147&&2009 5 July 2009

3  Penulis berpendapat perlu adanya revisi Buku Putih Dephan yang diterbitkan tahun 2003 yang di dalamnya menyebutkan “Mencermati kecenderungan perkembangan lingkunan strategis, ancaman invasi atau agresi militer negara lain  terhadap Indonesia diperkirakan kecil kemungkinannya.” (Bab IV PERKIRAAN ANCAMAN DAN KEPENTINGAN STRATEGIS PERTAHANAN). Beberapa persoalan terakhir di Ambalat, kegagalan Indonesia mempertahankan pulau Sipadan dan Ligitan, serta maraknya gangguan terhadap wilayah udara yurisdiksi Indonesia oleh beberapa “unidentified objects” seharusnya meyakinkan kita semua bahwa ancaman invasi (setidaknya dalam skala terbatas berupa “pencaplokan” sebagian wilayah NKRI seperti Sipadan-Ligitan) bukan lagi hal yang mustahil.

4   Letkol Pnb Benny Koesetianto (Pjs.Kasubdisbinlambangja Dislambangjaau) dalam Safari Road to Zero Accident TNI AU di Lanud Atang Sendjaja, 11 Maret 2009

muhamadyusuf's picture

Lost Prevention System (LPS)

yang dibutuhkan oleh TNI sebenarnya dalah suatu sistem yang dapat mencegah timbulnya kerugian (baik peralatan, manusia, ataupun waktu).
Sistem Pencegahan kerugian ini harus menjadi suatu sistem yang terus menerus dilakukan dan di evaluasi, sehingga tidak ada lagi kerugian.

Muhamad Yusuf ST
0852-2800-4404
Jogja / Cepu