Mencari Format Hubungan Sipil-Militer di Indonesia

Oleh: Letkol (Inf) Joko Putranto; Pamen Kodam I/Bukit Barisan, sedang tugas belajar di Naval Postgraduate School (NPS), Monterey, AS, Anggota Dewan Penasehat Harian TANDEF

Meski saat ini TNI sudah melakukan reformasi internal secara bertahap, namun beberapa kalangan masih menganggap ada yang kurang, terutama bila ditinjau dengan cara berpikir Barat yang cenderung Huntingtonian. Tulisan ini hanya sebagai pengantar bagi rekan pembaca sekalian untuk kiranya dapat memberi masukan yang pas tentang bagaimana seharusnya hubungan sipil-militer Indonesia di masa kini dan mendatang, di mana TNI sendiri ditantang untuk lebih profesional, namun pada saat yang sama, seringkali ditarik-tarik untuk memasuki ranah politik dan sosial lagi. Di masa lalu, dualisme ini dianggap telah membuat TNI -arguably- tidak profesional. Jangan lupa baca tulisan ini sambil rileks saja dan tidak perlu sampai mengerutkan dahi, karena tulisan ini dimaksudkan sebagai trigger saja. Di bagian akhir nanti, pembaca sekalian akan diminta memilih format yang tepat untuk hubungan sipil-militer kita dalam era yang kian demokratis ini, dan tentu tanpa mengorbankan profesionalisme militer itu sendiri.

Sejarah Republik Indonesia dan Hubungan Sipil-Militer

Sejak pemerintahan Soeharto berakhir di tahun 1998, turut berubah pula paradigma hubungan sipil-militer di negeri ini. Negeri kita sebelumnya amat didominasi oleh militer, dan memang hal ini tidak bisa dilepaskan dari sejarah bangsa Indonesia itu sendiri. Sejak Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945, militer memiliki peran yang amat penting dalam revolusi fisik dan tidak mengakui kontrol sipil atas dirinya. Contohnya, Jenderal Soedirman menolak perintah Presiden Soekarno untuk melepaskan Syahrir pada 30 Juni 1946 setelah diumumkan negara dalam keadaan darurat. Meski Soekarno mengumumkan di radio bahwa penahanan Syahrir dapat membahayakan keutuhan nasional, Pak Dirman tetap menolak (Ricklefs, A History of Modern Indonesia Since 1300, 1993, p.223). Penolakan perintah yang lain adalah pada saat Soekarno ditangkap Belanda pada saat Belanda menyerbu Yogyakarta, 19 Desember 1948. Setelah Soekarno ditahan sekian lama, Soekarno dan Soedirman tetap tidak mencapai kesepakatan tentang gencatan senjata dengan Belanda. Soekarno menghendaki gencatan senjata. Soedirman menghendaki peperangan gerilya diteruskan sampai tujuannya tercapai. Akibatnya, Soedirman menawarkan untuk berhenti sebagai Panglima karena Soekarno tidak mau menarik ide gencatan senjata. Di mata Nasution, sikap Pak Dirman ini amat mengesankan. Alih-alih menyerah, malah memimpin perang gerilya dengan segala resiko dan kesulitan yang harus dihadapi. Disinilah kelemahan pimpinan sipil pada waktu itu yang telah dipandang membahayakan keutuhan nasional. Makanya, dikatakan bahwa satu-satunya milik Republik ini yang tetap utuh dan tidak akan berubah meski menghadapi segala macam ancaman, tantangan, halangan dan gangguan adalah Tentara Nasional Indonesia (Rinakit, The Indonesia Military after New Order, 2005, p.40).

Dari titik tonggak sejarah inilah bisa kita runut hubungan sipil dan militer negeri kita yang dimulai sejak negeri kita berdiri. Sistem pemerintahan kita juga mempengaruhi hubungan ini. Pada awal berdirinya negara ini, kita mengadopsi gaya Demokrasi Liberal, mulai dari sistem pemerintahan yang presidensial, kemudian berubah menjadi parlementer dengan masih menggunakan satu konstitusi yang sama (bandingkan dengan Thailand yang hampir setiap terjadi kudeta ganti konstitusi). Gaya parlementer ini bertahan sekitar satu dekade, dan hasilnya banyak yang tidak puas sehingga berakhir dengan kegagalan. Nah, karena gagal berliberal-ria ini, maka dicobalah gaya yang lain. Muncul lah Demokrasi Terpimpin, tetap dibawah Presiden Soekarno pada tahun 1959. Pak Harto melabeli ini sebagai Orde Lama. Demokrasi Terpimpin ini memungkinkan Presiden mempunyai kekuasaan yang besar, ditambah aneka hak prerogatif lainnya. Setelah tumbang, maka lahirlah Demokrasi Pancasila bersamaan dengan naiknya Pak Harto ke tampuk pimpinan negara kita, berlabel Orde Baru. Meski Pak Harto menjadi Presiden setelah membasmi komunisme (yang dianggap sebagai musuh kapitalisme barat), baik Orde Baru maupun Orde Lama sama-sama mencela Demokrasi Liberal. Dikatakan bahwa Demokrasi Liberal itu terlalu individualistis, terlalu bebas, sehingga tidak sesuai dengan kultur Indonesia yang bersifat kegotong-royongan, kekeluargaan dan kekerabatan. Jadi, mulai dari sudut pandang ini, Demokrasi Liberal sudah mendapatkan label negatif. Kata liberal pun dalam Bahasa Indonesia berkonotasi negatif.

Orde Baru telah menetapkan bahwa pondasi negara adalah Pancasila, dan konstitusinya UUD 1945. Pak Harto mendefinisikan Orde Baru adalah sebagai koreksi total terhadap Orde Lama, yang dipandang korup dengan kekuasaannya yang bersifat absolut, bukan oleh lembaga perwakilan rakyat (DPR dan MPR) melainkan digenggam oleh sang Presiden itu sendiri. Tapi meskipun dimaksudkan sebagai koreksi rejim sebelumnya, ternyata dalam kenyataannya, tidak juga berbeda jauh dengan Orde Lama. Contohnya, Presiden melakukan dominasi terhadap lembaga legislatif melalui suatu sistem penunjukan langsung, dimana seluruh kandidat harus melalui serangkaian ujian dengan apa yang disebut sebagai "screening" sebelum dinominasikan. Eksekutif juga sering diprotes karena terlalu absolut, tidak ada kebebasan mengemukakan pendapat dan berkumpul. Pendek kata, masyarakat dibatasi gerak-geriknya. Salah-salah sedikit dicap anti pemerintah. Gaya pemerintahan pada masa itu benar benar "one man-rule", kekuasaan mutlak berada di tangan Presiden. Media yang berani menyiarkan tulisan yang tajam harus siap-siap dibredel. Yang suka usil siap-siap masuk bui. Yang suka bikin onar dan kriminal, selesai dengan petrus (penembak misterius) sebagai shock therapy (Schwarz, A Nation in Waiting, 2000, p.249).

Kilas Balik Konsep Dwifungsi

Peran militer diwujudkan dalam konsep Dwifungsi yang muncul pada periode awal kemerdekaan ini adalah sebagai akibat dari peran sosial politik oleh militer dan kristalisasi ideologi yang menopang tugas tersebut. Peran sospol militer diperlukan karena banyaknya kekosongan jabatan yang ditinggal pergi Belanda, antara lain pada perusahaan-perusahaan milik Belanda yang dinasionalisasi sebagai akibat Belanda menolak negosiasi soal Irian Barat. Nah, masuknya militer ke dalam bidang non-militer ini juga dilegalisir oleh aturan pada waktu itu. Djiwandono (Civil Military Relation in Indonesia, 1998) berargumen bahwa Dwifungsi ini merupakan evolusi dari ketidaksukaan terhadap Demokrasi Liberal. Ini merupakan bentuk perlawanan terhadap "civilian supremacy over the military". Jadi dari sudut pandang ini maka konsep Dwifungsi memang diformulasikan, dilaksanakan, dan dilembagakan sebagai peran ABRI sejak awal berdirinya Republik ini.

Ide Dwifungsi memang berasal dari Pak AH Nasution pada saat beliau menjabat sebagai Menpangad, dimana beliau menyatakan bahwa TNI itu tidak sama seperti tentara di negara Barat, di mana posisinya hanya sebagai alat pemerintahan (di bawah kendali sipil), namun juga tidak seperti tentara di Amerika Latin yang memonopoli kekuasaan, melainkan TNI adalah tentara yang berjuang bahu membahu dengan rakyat. Oleh karena tampaknya ide Pak Nasution ini tidak Barat dan tidak Selatan maka dijuluki konsep "Jalan Tengah" (Aspinall, Opposing Soeharto, 2005, p.63).

Kurun waktu itu baik Bung Karno maupun Pak Nasution kecewa dengan Demokrasi Parlementer. Pada saat militer sukses menumpas pemberontakan di beberapa wilayah tanah air, Bung Karno merasa mendapat angin untuk mengimplementasikan Demokrasi Terpimpin, sekaligus mempraktekkan ide "Jalan Tengah" Pak Nasution. Jadi, dari sini memang tampak bahwa akar dari Dwifungsi itu berawal pada masa Demokrasi Terpimpin. Namun di masa Orde Baru lah, Dwifungsi ini mendapatkan legalitasnya. Peristiwa Pemberontakan G30S/PKI yang ditumpas oleh militer, menjadikan Dwifungsi semakin mendapatkan legitimasinya (Singh, Dwifungsi ABRI, 1995, p.74).

Nah, inilah yang dianggap sebagai pangkal dari berbagai permasalahan di kemudian hari. Banyak ahli yang berpandangan bahwa Dwifungsi dapat dibenarkan bagi para pejuang kemerdekaan, atau setidaknya pada awal perjuangan dulu. Namun, klaim sejarah ini menjadi kabur manakala dihadapkan kepada generasi pasca 1945. Memisahkan hal ini memang tidak mudah, peran ganda ini memasuki wilayah abu-abu antara "pertahanan" dan "keamanan" yang juga berhubungan dengan Pemilu dan partai politik, legislasi dan hubungan antara masyarakat dan militer. Apalagi UU No.20/1982 menyatakan ABRI itu sebagai "dinamisator" dan "stabilisator", yang mana bersama-sama dengan unsur masyarakat lainnya mempunyai tugas dan tanggung jawab untuk mewujudkan kemakmukran bagi seluruh rakyat Indonesia. Di masa kini, akan tampak dalam praktek semisal TNI membantu petani tanam padi, karena masih ada petani yang tidak becus tanam padi, sehingga TNI merasa "terpanggil" untuk membantunya.

Babak Baru Hubungan Sipil-Militer di Indonesia

Meski tidak dapat disangkal lagi negeri kita sudah memasuki babak baru dalam kehidupan berdemokrasi di mana hubungan sipil-militer sudah menempatkan militer dalam kontrol sipil, namun, kenyataan yang masih sering terjadi adalah bahwa institusi sipil, atau lebih tepat di sini dikatakan sebagai pemimpin sipil masih ingin mencari partner militer manakala sipil dipandang tidak mempunyai expertise dalam military affairs, sehingga dicarilah tokoh militer untuk mendampinginya. Kontrol sipil terhadap militer memang lazimnya terjadi di negara Demokrasi Liberal, meski hal ini juga pernah terjadi di negara-negara yang berkultur komunis (Huntington, 1967). Contoh: Venezuela dalam kurun waktu 1959-1993, Argentina setelah tahun 1990, Ceko dan Polandia setelah berakhirnya Perang Dingin. Yang dimaksud sebagai "military domination" disini menurut Mares (Civil-Military Relation, 1998) tidak harus negara dipimpin oleh militer, tapi bisa juga dipimpin oleh sipil, namun sipil di sini hanya dalam posisi sebagai "puppet", sedangkan menteri kabinetnya banyak yang militer. Contohnya adalah Brazil, Argentina, Guatemala, dan tetangga dekat kita, Thailand. Semuanya adalah contoh realita politik negara yang sering didominasi oleh militer.

Mares (p.6) disini membedakan bahwa seorang diktator yang militer tidak selalu mewakili dominasi militer dalam perpolitikan. Mares berargumen bahwa dominasi militer ini tidak serta merta bisa dilabelkan apabila suatu negara dipimpin oleh seorang militer, tetapi lebih kepada hubungan antara sipil dan militer, di mana militer yang dimaksud di sini adalah militer secara institusinya. Maksudnya adalah ketika pimpinan politik atau pemerintahan terdiri dari para perwira militer dan pemerintahan mempunyai ketergantungan politis kepada angkatan bersenjata secara institusi, inilah yang dikatakan sebagai "military-dominant". Namun, apabila kepemimpinan dalam pemerintahan terdiri dari para pensiunan atau sudah tidak ada sangkut pautnya lagi dengan militer sebagai intitusi, dan kemampuan kepemimpinannya sudah tidak tergantung kepada militer, maka dapat dikatakan bahwa militer berada dalam posisi di bawah kekuasaan politik, sehingga bukan lagi disebut "military-dominant".

Mares mencontohkan Chili (Jenderal Pinochet) dan Indonesia (Jenderal Soeharto), dua-duanya duduk di puncak pemerintahan yang kekuatan politiknya tidak diperoleh dari hirarki dalam tubuh institusi militer.

Dalam konteks Chili dan Indonesia, hal ini menjadi menarik, baik Pinochet dan Soeharto memang disebut orang kuat. Dua-duanya mantan jenderal, dan pemerintahannya juga didukung oleh militer. Inilah yang disebut sebagai "a pact among equals". Ini memang ditemukan dalam hubungan yang menyatu (organic) dalam hubungan antara negara dan masyarakatnya, dimana secara prinsip antara politisi dan perwira militernya berperan sebagai bagian dari hubungan tersebut (agents). Jadi, "a pact among equals" dalam pengertian ini bermakna bahwa sipil dan militernya berkedudukan setara, tidak ada yang mendominasi satu sama lain. Contoh, sejak tahun 1989, konstitusi Chili ditulis dalam alam diktator militer, dan militernya tetap menginginkan bahwa pemerintahan Chili tetap sipil, ini juga disebut sebagai "a pact among equals". Militernya tidak ingin terang-terangan mendominasi. Tetapi dalam konteks Indonesia, "a pact among equals"-nya itu masuk dalam konsep Dwifungsi ABRI dan tidak dalam konstitusi.

Dalam konteks Indonesia, hubungan sipil-militer memang bisa dikatakan sebagai "a pact among equals". Sipil merasa legowo dan membiarkan militer memimpin, oleh karena dalam konteks Indonesia, militer memang mempertahankan & mendukung politisi sipil, sedangkan politisi sipil pun masih mencoba mempolitisir militer, ketimbang mendorong profesionalisme militer secara mandiri. Mengapa ini dilakukan oleh politisi sipil? Seperti argumen Mares, tentu alasan utamanya adalah untuk memperoleh loyalitas & legitimasi dari pihak militer. Hal ini seringkali tidak disadari oleh militer sendiri, sehingga akibatnya militer abai terhadap bidang profesionalnya dan tenggelam dalam keasyikan di bidang sosial politik dengan alasan bahwa bidang ini juga masih dalam kerangka pengabdian kepada bangsa dan negara.

Ini menjadi semakin rumit manakala soal contoh tanam padi tadi dianggap juga sebagai bagian dari membantu masyarakat yang membutuhkan. Apakah itikad baik ini harus disalahkan? Memang dilematis, manakala bandul profesionalisme militer tidak diarahkan ke arah yang tepat, dan menjadi rancu manakala itu juga dianggap bagian dari profesionalisme militer ala Indonesia. Jadi, apabila kita mengikuti alur pikir seperti ini, maka kita tidak bisa lagi menyalahkan militer yang masuk wilayah sosial, politik dan bahkan ekonomi, dengan alasan toh bidang-bidang non-militer ini bisa untuk memajukan bangsa, membuat rakyat makmur, negara kaya dan bisa beli alutsista yang canggih. Alur pikir semacam ini akan menjadikan militer bisa masuk lagi ke arena yang makin jauh dari tugas pertahanan (core business-nya), karena selalu ada pembenaran bahwa muaranya toh untuk negara ini. Jadi, amat mungkin prajurit yang masih aktif dapat merangkap jadi saudagar, petani, nelayan, bankir, dan segala macam profesi lainnya.

Namun selalu ada saja yang perlu disyukuri, Indonesia meski militernya kuat secara politik pada masa lampau di bawah Orde Baru, namun pada saat Soeharto jatuh, militer tidak mempertahankan kejatuhannya itu dengan kekerasan. Bahkan pada era pemerintahan setelah itu pun (yang dipandang lemah), militernya tetap tidak tergoda untuk melakukan kudeta. Bayangkan apabila ini terjadi di negara tetangga kita maupun Amerika Latin sana, militernya selalu tergoda untuk kudeta dan mengambil alih kekuasaan manakala sipil dipandang tidak becus memegang kendali pemerintahan. Mengapa hal ini tidak terjadi di Indonesia? Thailand malah mempunyai prestasi yang spektakuler soal kudeta, sejak tahun 1932 sudah lusinan kali militernya melakukan kudeta.

Lalu, gambaran hubungan sipil-militer saat ini di negeri kita seperti apa? Jelas, sejak 1998 paradigma hubungan sipil-militer sudah berubah. Namun, tampaknya tidak banyak tulisan yang diproduksi oleh perwira militer dalam isu ini. Oleh karena itulah, sengaja tulisan ini dipublikasikan untuk mendorong semua pihak yang terkait agar dapat kiranya berkontribusi dalam membangun format yang tepat tentang hubungan sipil-militer di negeri kita. Apabila mengacu kepada teori Huntington tentang konsep hubungan sipil-militer yang diistilahkan sebagai "objective civilian control", maka di dalam negara demokrasi yang sudah maju dan mapan (dan ini ditafsirkan sebagai Demokrasi Liberal / Barat), hubungan militer dan sipil digambarkan sebagai berikut: tercapainya tingkat profesionalisme militer yang handal namun juga mengetahui batasan kemampuan profesional yang dimilikinya, tunduknya militer pada pimpinan sipil sebagai pembuat keputusan khususnya dalam kebijakan luar negeri dan militer (pertahanan), mengakui dan menerima kepemimpinan (sipil) dalam bidang kemampuan profesionalnya, namun dalam hal ini militer juga mempunyai otonomi, oleh karenanya, campur tangan militer menjadi minimal dalam politik namun juga militer tidak dicampuri oleh politik (Huntington, In Civil-Military Relation and Democracy, Diamond, 1996, p.3).

Gambaran di atas adalah lazimnya negara Demokrasi Liberal, dan tentu dalam alam otoritarian akan amat berbeda. Dalam alam otoritarian, pada hubungan sipil-militer, tidak ditemukan kontrol sipil terhadap militer sama sekali, dan bahkan pimpinan militer dan institusinya seringkali melakukan tugas yang tidak ada sangkutpautnya dengan lazimnya tugas militer (p.3). Dalam suatu negara yang mempunyai sistem satu partai (lihat RRC), militer digunakan sebagai alat dari partai tersebut, pimpinan militer juga masuk dalam jajaran partai, oleh karenanya organisasi ini menjadi paralel antara partai dan rantai komando militer, dan hal ini berujung pada loyalitas militer pada partai ketimbang kepada negara (rakyat di dalamnya). Huntington juga menyoroti organisasi TNI (terutama TNI-AD) yang mana struktur organisasi dalam level Kodam paralel dengan organisasi Pemerintah Daerah. Dalam masa Orde Baru, militer banyak yang juga masuk Golkar, dan (bahkan) petinggi TNI-AD ikut kampanye untuk Golkar pada Pemilu 1977 (KPU, Laporan Penyelengaraan Pemilu tahun 1999, p.276). Struktur organisasinya tergambar paralel dengan Pemerintah Daerah, seperti hubungan Lurah-Babinsa, Camat-Danramil, Bupati-Dandim, dan Gubernur-Danrem. Tugas dalam level ini dipandang amat jauh dari profesionalisme militer. Militer bertugas tidak lagi mendekati bidang profesionalnya (pertahanan) tetapi cenderung menjauh dari misi profesionalnya.

Oleh karena itulah, mengapa pada era awal reformasi bergulir, tuntutan terhadap reformasi dalam tubuh TNI amat gencar disuarakan oleh banyak pihak khususnya mereka yang belajar & mengerti tentang teori hubungan sipil-militer, terutama dalam kaitannya dengan profesionalisme militer menurut Huntington ini. TNI merespon hal ini dengan melakukan reformasi internal, hasilnya antara lain pemisahan TNI dan Polri, dan implikasinya, Polri mengurusi bidang keamanan sementara TNI fokus pada bidang pertahanan negara. Tetapi hal ini tidak serta merta menghilangkan peran sosial-politik (Habib, Posisi dan Peranan Militer, 2001, p.85). TNI masih memerlukan waktu untuk melanjutkan reformasi internal guna mengembalikan kepercayaan masyarakat setelah sekian lama hidup dalam alam represi (p.77). Nyman (Mikaela Nyman, Democratising Indonesia, 2006) melihat bahwa proses reformasi ini terhambat gara gara munculnya Global War on Terror (GWOT), dan menjadi isu kontroversi setelah munculnya Undang-Undang Anti Terorisme tahun 2003. Pada awalnya UU ini diprotes oleh aktivis HAM dan kalangan pro-demokrasi, namun, belakangan UU ini dipuji oleh Barat, karena dianggap mampu menggulung terrorisme, terutama dalam kaitannya dengan Jemaah Islamiyah pasca Bom Bali, meski pada awalnya dikatakan bergaya Draconian, karena memungkinkan aparat keamanan untuk memeriksa secara langsung tersangka yang terlibat terorisme.

Di dalam kurun waktu ini juga, Undang-Undang Darurat Perang memberikan lampu hijau bagi operasi militer di Aceh pada Mei 2003. Darurat militer pada masa Megawati ini juga menjadi kontroversi yang ramai, karena pada masa itu pengerahan kekuatan militer dalam keadaan darurat bisa tanpa menunggu ijin dari Presiden dan Legislatif. Suatu hal yang tentu amat sulit dilakukan dalam konteks Demokrasi Liberal, di mana militer dalam kontrol sipil penuh. Tulisan Huntington memang memberi penekanan pada kendali sipil atas militer. Banyak analis yang menginginkan TNI melakukan reformasi internal, tanpa lagi mengingat romantisme masa lalu di mana TNI memang amat berjasa dalam menjaga tetap tegaknya NKRI. Namun, banyak yang percaya bahwa TNI akan lebih positif dan mendukung pemimpin sipil manakala dipandang punya kemampuan dalam mengendalikan situasi, terutama dalam menjaga integritas NKRI (Montaperto et. al., Indonesian Democratic Transition, 2000).

Nah, model hubungan sipil-milter seperti apakah yang anda inginkan dalam era seperti sekarang ini? "Civilian-Dominant", "Military-Dominant", atau "a pact among equals"?